The catalog below organizes our collection of articles primarily about the war into general categories to facilitate access to relevant topics for policymakers, researchers, journalists, scholars, and the public at large. The archive will be updated as new pieces are published.

We welcome readers to use this catalog to follow the unfolding situation and generate new lines of analysis. To search headlines and authors, expand one or all of the topics, as needed, and use CTRL-F on your keyboard to open the search tool. The archive also is available in reverse chronological order at the Russia-Ukraine War articles page.

IMAGES (left to right): A man takes a selfie in front a destroyed apartment building on April 9, 2022 in Borodianka, Ukraine. The Russian retreat from towns near Kyiv has revealed scores of civilian deaths and the full extent of devastation from Russia’s attempt to seize the Ukrainian capital. (Photo by Alexey Furman/Getty Images); A woman with a Ukrainian flag stands outside the International Criminal Court of Justice (ICJ) or Peace Palace on the first day of hearings on March 7, 2022 in The Hague The Netherlands. Ukraine is petitioning the ICJ to classify Russia’s invasion as a genocide and issue an injunction under the UN Convention against Genocide. (Photo by Michel Porro/Getty Images); Ukrainian servicemen carry the casket bearing the remains of journalist Maks Levins on April 4, 2022 in Kyiv, Ukraine. Levin, who was a contributor to LB.ua and Reuters, among other news organizations, went missing on March 13 and was found dead on April 1 near the village Huta Mezhyhirska, north of Kyiv. (Photo by Alexey Furman/Getty Images)

The post Just Security’s Russia–Ukraine War Archive appeared first on Just Security.

In December 2022, the International Criminal Court’s Office of the Prosecutor (ICC OTP) launched its Policy on Gender Persecution. The Policy reflects the OTP’s existing commitment to focus its resources and attention on investigating and prosecuting sexual and gender-based violence (SGBV) crimes, including the crime of gender persecution. Moreover, the Policy builds upon the OTP’s prior work in this area, including its 2014 Policy Paper on Sexual and Gender-Based Crimes. This article highlights and discusses the OTP’s Gender Persecution Policy, while also situating its place in the trajectory of ICC’s progress related to the investigation and prosecution of SGBV crimes, and in particular the crime of gender persecution. Below, we first give an overview of the Rome Statute’s contributions to the development of international criminal law regarding SGBV crimes. Next, we address the OTP’s 2014 Policy Paper and describe some of the investigations and prosecutions of SGBV crimes which resulted from the OTP’s specific decision to ensure that these crimes were not overlooked. We then turn to the 2022 Gender Persecution Policy, detailing some of its key features and briefly discussing some implementation challenges.

The Rome Statute: Developing International Criminal Law Related to the Investigation and Prosecution of SGBV Crimes

Because the ICC functions based on a system of complementarity where it may only seize a case if the relevant state is “unwilling or unable” to prosecute, the Court is in a unique situation where through positive complementarity it can promote accountability and the development of international criminal law within national jurisdictions. Thus, through its focus on the definition of gender, as well as on the investigation and prosecution of SGBV crimes, the ICC has been fostering the development of international criminal law in this area, both within international as well as within national jurisdictions.

The ICC was the first international criminal tribunal to define “gender” within its founding statute. According to Article 7(3) of the Rome Statute, “gender” “refers to the two sexes, male and female, within the context of society.” The Rome Statute’s definition of gender has been criticized, due to its focus on the binary nature of the definition. Nevertheless, Article 21(3) of the Rome Statute requires that the statute’s provisions be interpreted and applied consistently “with international recognized human rights, and be without any adverse distinction founded on grounds such as gender.” Thus, both the 2014 Policy Paper and the 2022 Gender Persecution Policy adopt a broader view of gender and thereby enable the OTP to also adopt a more progressive, and non-binary, understanding of gender. However, this contemporary view taken by the OTP does not conflict with the Statute’s definition, since gender persecution crimes are understood from the perception of the perpetrator. The Gender Persecution Policy explains this, stating, “Gender refers to sex characteristics and social constructs and criteria used to define maleness and femaleness.”

In addition, the Rome Statute also criminalized a broader range of SGBV crimes than prior international criminal tribunals. Under the Rome Statute, acts of “rape, sexual slavery, enforced prostitution, forced pregnancy, enforced sterilization, or any other form of sexual violence of comparable gravity” may be prosecuted as underlying acts supporting charges of crimes against humanity (if the contextual elements of crimes against humanity are met) or as war crimes (when committed in the context of armed conflict). The Rome Statute is also the only international instrument to expressly recognize the crime against humanity of gender persecution. For gender persecution to constitute a crime against humanity, the perpetrator must target an “identifiable group or collectivity” based on gender grounds. Such groups include, for example, men, women, girls, boys and/including LGBTQI+ persons. Other international criminal tribunals had limited the reach of the crime of persecution to political, racial, or religious grounds. Thus, including the crime of gender persecution within the Rome Statute constitutes a significant step in the development of international criminal law related to the investigation and prosecution of SGBV crimes.

The 2014 Policy Paper: In Theory and In Practice

In its 2006 Report on Prosecutorial Strategy, the OTP had already signaled that it would select cases “paying particular attention to methods of investigations of crimes committed against children, sexual and gender-based crimes.” The OTP echoed a similar goal in its Prosecutorial Strategy for 2009-12, which repeated the objective of addressing charging practices in relation to gender crimes. Under the leadership of Prosecutor Fatou Bensouda, OTP’s 2012-2015 Strategic Plan announced a strategic goal committed to enhancing “the integration of a gender perspective in all areas of . . . work” and to paying “particular attention to sexual and gender-based crimes.” And in 2014, after extensive consultations with ICC States Parties, civil society, academia, and relevant United Nations agencies, the OTP launched its Policy Paper. With the 2014 Policy Paper, the OTP declared that it would adopt concrete steps to address the challenges it has previously faced in investigating and prosecuting SGBV crimes.

The 2014 Policy Paper broadens the OTP’s view of the definition of gender, explicitly interpreting “context of society” as acknowledging “the social construction of gender, and the accompanying roles, behaviours, activities, and attributes assigned to women and men, and to girls and boys.” Moreover, the 2014 Policy states the OTP will interpret and apply the definition of gender consistently with Article 21(3) of the Rome Statute and internationally recognized human rights. And the OTP confirmed in the 2014 Policy that it would consider acts of violence and discrimination related to socially constructed gender roles. The 2014 Policy also commits to bringing charges for SGBV crimes whenever the OTP concludes there is sufficient evidence to support them, and it recommends applying a gender analysis to all stages of the OTP’s work, including preliminary examinations, investigations, and prosecutions. Finally, the 2014 Policy recognizes that it may be difficult for the ICC alone to carry out this progressive agenda related to the investigation and prosecution of SGBV crimes. Instead, it specifically references positive complementarity and encourages states to carry out their primary responsibility of investigating and prosecuting these crimes, with support from the OTP.

In practice, the OTP made significant strides in advancing the goals of the 2014 Policy Paper. Under Bensouda’s leadership, the OTP initiated 13 new preliminary examinations, nine of which included SGBV crimes, and four which were brought on the prosecutor’s own motion. In addition, the OTP concluded two preliminary examinations (Nigeria and Ukraine) where it found that the criteria to proceed with investigations was met; in both situations, SGBV crimes were included. Moreover, the OTP opened seven new investigations, six of which encompassed allegations of SGBV crimes. Following the 2014 Policy Paper, the OTP increased its practice of charging defendants with SGBV crimes: in the four years that followed the Policy, SGBV crimes constituted nearly fifty percent of the crimes charged.

The OTP’s conviction record on SGBV charges, however, was more nuanced. In the Katanga and Ngudjolo Chui cases, although both defendants were charged with SGBV crimes, neither was ultimately convicted of such charges. In the Bemba case, the Appeals Chamber overturned a conviction on SGBV charges, and defendant Jean-Pierre Bemba Gombo, a former military leader now serving as Minister of Defense of the Democratic Republic of the Congo (DRC), was ultimately acquitted of all charges. On a more positive note, Bosco Ntaganda, the former military chief of staff of an armed militia group operating in the DRC, was charged with SGBV crimes, convicted of such charges, and the conviction was confirmed on appeal; thus, the Ntaganda case represents the first final conviction for SGBV crimes in the Court’s history. Most recently, Dominic Ongwen, a former commander of the Ugandan Lord’s Resistance Army, was convicted of numerous SGBV charges, making it the first case where the OTP supported a crimes against humanity charge with forced marriage as an inhumane act. In sum, despite mixed results, it can be argued that since the launch of the 2014 Policy Paper, the OTP’s investigation and charging practices regarding SGBV crimes have improved substantially. One might expect that the OTP will also have further success in obtaining convictions on such charges in the near future.

The Crime of Gender Persecution and the 2022 Gender Persecution Policy

The crime of gender persecution has not been prosecuted until recently. For the first time in the ICC’s history, in September 2019 a Pre-Trial Chamber recognized charges of gender persecution in Prosecutor v. Al Hassan. The trial against Al Hassan Ag Abdoul Aziz, a high-ranking administrator of the Islamic Police in Timbuktu, commenced in July 2020, and evidence regarding the commission of the crime of gender persecution has been submitted. Most recently, the OTP brought gender persecution charges in a case against Ali Muhammad Ali Abd-Al-Rahman. The trial against this defendant, an alleged leader of the Militia/Janjaweed in Darfur, Sudan commenced in April 2022 and is ongoing.

Under the leadership of Prosecutor Karim Khan, KC, and to enhance the OTP’s ongoing efforts to provide justice to victims of SGBV crimes, the OTP launched its Policy on Gender Persecution in December 2022. This Policy, launched after two rounds of public commentary (for our commentary see here), recognizes that SGBV crimes, including gender persecution, are “among the gravest crimes in the [Rome] Statute,” and confirms that investigating and prosecuting these crimes is a “key priority.” The Gender Persecution Policy also expresses the OTP’s commitment to pay “particular attention” to the crime of gender persecution “at all stages of its work from preliminary examination, investigation, to trial, sentencing, appeal and reparations.”

In addition, the Policy is commendable for other reasons. First, it includes a list of definitions of key terms as “gender,” “gender persecution,” “intersex,” and “LGBTQI+,” and as to “gender,” the Policy reaffirms that gender is a social construct that can evolve over time. The Policy reinforces this view of gender by defining “gender persecution” as a crime “committed against persons because of sex characteristics and/or because of the social constructs and criteria used to defined gender.”

Second, it includes definitions of victims who do not identify as men or women, thereby signaling that the OTP will employ a broad lens when considering the victim population subject to gender persecution. Through this Policy, the OTP has expressed its willingness to adopt an intersectional approach that acknowledges the inter-relationship between gender and other aspects of an individual’s identity which may render that individual particularly vulnerable to SGBV crimes, including the crime of gender persecution.

Third, the Gender Persecution Policy adopts a broad view of persecution, criminalizing persecution based on the perpetrator’s beliefs about what it means to be male or female. This type of subjective view of persecution is consistent with most expert commentary in this area of the law and reflects OTP’s progressive view about the crime of gender persecution.

Fourth, the Gender Persecution Policy clearly affirms the OTP’s commitment to investigating and prosecuting SGBV crimes, including the crime of gender persecution, as well as to the development of international criminal law more broadly. This commitment is reflected in the Policy in OTP’s clear stance of cultural relativism, stating that “breaches of fundamental rights cannot be ignored, dismissed or justified on the basis of culture.” The Gender Persecution Policy thus aligns with the modern understanding that arguments about cultural relativism cannot defeat accountability for SGBV and gender persecution crimes.

Fifth, the Policy analyzes the six elements of persecution as a crime against humanity under the Rome Statute; by doing so, the Policy provides clarity to different investigative and prosecutorial teams at the ICC as to the type of evidence that will be necessary to prove the different elements of the crime of gender persecution. In fact, the Policy describes in detail how the OTP will approach its investigation and prosecution of gender persecution throughout the different stages of the ICC’s criminal process.

Sixth, to further facilitate the prosecution of the crime of gender persecution, the Policy includes a detailed analysis of the distinction between motive and intent as they relate to the investigation and prosecution of this crime.

Last, the Gender Persecution Policy addresses various implementation challenges with a promise that the Policy will be regularly reviewed, and that the OTP itself will continue to monitor the implementation of the Policy.

Implementation Challenges

Although the Gender Persecution Policy itself contemplates the need for future oversight and anticipates implementation challenges, it is inevitable that stakeholders and court observers will look for outcomes, such as investigations, prosecutions, and convictions of gender persecution crimes. Moreover, the OTP will need to demonstrate its ability to lead in the development of international criminal law regarding the crime of gender persecution. To successfully implement the Gender Persecution Policy, the OTP will likely require staff training protocols, the creation of additional expert materials on gender persecution (such as, for example, additional materials on the distinction between motive and intent), as well as ongoing internal monitoring. An additional implementation challenge is related to victim participation. As we argue in a forthcoming article (“Prosecuting Gender Persecution at the ICC: Definitions, Policies, and Practice,” 46 Fordham International Law Journal 1 (2023)), a well-developed victim participation regime may facilitate regular collaboration with victims of gender persecution which can in turn aid the prosecution of this crime as well as the development of an effective reparations regime.

In sum, a successfully implemented Gender Persecution Policy can lead toward higher numbers of convictions of SGBV crimes, including gender persecution crimes. Additionally, a successful implementation of the Policy may ensure that the OTP’s focus remains on the prosecution of gender persecution. Although the Gender Persecution Policy is a progressive and impressive document, it remains crucial for the OTP to remain committed to ensuring its successful implementation.

IMAGE: Women in Lukodi celebrate after Dominic Ongwen, a child soldier- turned- commander, was found guilty by the International Criminal Court of war crimes and crimes against humanity, including a massacre in their village back in 2004, in Lukodi, Uganda, on February 4, 2021. (Photo by Sumy Sadurni / AFP) (Photo by SUMY SADURNI/AFP via Getty Images)

The post The ICC’s 2022 Gender Persecution Policy in Context: An Important Next Step Forward appeared first on Just Security.

An Overlooked International Crime

The crime category of persecution in international law is an important tool for exposing the underlying discriminatory drivers, including gender, of violence and atrocity. However, persecution generally, and gender persecution specifically, is not always well understood. This is despite inclusion in the Rome Statute of the International Criminal Court (ICC) more than 20 years ago and the strategic value such charges can bring. There are signs of change, including the new policy on Gender Persecution released by the ICC Office of the Prosecutor (ICC OTP Policy on Gender Persecution) and the Gender Strategy of the United Nations International, Impartial and Independent Mechanism (IIIM) – Syria, where I serve as Deputy Head, made public in October 2022 (IIIM Gender Strategy). The international community now has an important opportunity to build on this momentum to overcome historical silences and strengthen our responses to gender as a discriminatory driver of international crimes.

Labels Matter

International criminal law frameworks have been crafted to sanction not only the harms inflicted, but also the purposes driving  violations. In the aftermath of the Holocaust, it was not enough to condemn what happened as killing, or even extermination. A new crime – genocide – was named to accurately label the insidious aim of destroying a “national, ethnical, racial or religious” group. It was not enough to condemn the pervasive violation of fundamental rights by the Nazis. The crime of persecution was designated to call out the repugnant discriminatory targeting of group members on “political, racial or religious” grounds. These discriminatory drivers stem from mindsets that inflame violent behavior and brand people with certain identities as opponents, “others”, to be targeted.

Historically, some discriminatory drivers of violations have been worryingly absent from our catalogue of concern. A glance at the identity categories protected in the initial formulations of the crimes of genocide and persecution set out above reveals, for example, the absence of gender. In a world saturated with conflict-related sexual violence; forced marriage; honor killings; violence against people of diverse sexual orientations and gender identities; and the pervasive deprivation of the rights of women and girls, gender should be an identity category we consider in seeking to dismantle discriminatory drivers of international crimes.

New Opportunities

A few important footholds have emerged in the framework of international criminal law for addressing gender as a discriminatory driver of crimes. One of the most significant is the inclusion of gender persecution in the Rome Statute of the ICC, which arguably also reflects customary international law. The Rome Statute provision has, in turn, prompted a growing number of ICC member states to adopt parallel provisions in their national legislation. (Another foothold, the recognition of gender-based discrimination as one of the prohibited purposes of torture, in the jurisprudence of the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) is worthy of separate consideration.)

Missed Opportunities

Despite the inclusion of the provision on gender persecution in the Rome Statute over 20 years ago, it has been largely neglected, resulting in a paucity of precedents and an accountability gap. This could reflect a lack of understanding of the crime of persecution more generally. It has been argued that persecution is one of the “forgotten” international crimes. This may come as a surprise to anyone familiar with the jurisprudence of the ICTY, where persecution charges were the key modality for addressing “ethnic cleansing” during the Balkans conflicts, and a prominent feature of many cases prosecuted. The ICTY showed that persecution charges are very effective for linking different rights violations to show patterns of crimes that form an overarching discriminatory campaign. In turn, this ability to contextualize individual acts as part of a connected series of events can facilitate the attribution of criminal campaigns to higher ranking officials who may not have been physically involved. Additionally, persecution charges are a vehicle for demonstrating the discriminatory animus behind crimes, including the reality that different discriminatory purposes often intersect to drive violations, elevating the gravity of the crimes.

Certainly, though, the strategic benefits of a persecution charge may not be widely understood outside the Balkans context. In the IIIM’s early engagement with Syrian victim and survivor communities concerning the most appropriate labels for describing the pervasive mistreatment of detainees, the crime of “torture” resonated far more powerfully than the crime of “persecution”, although this is evolving in light of the IIIM’s two-way dialogue with victims and survivors as part of its victim and survivor-centered approach.

Momentum at Last

There is at last some momentum towards correcting the historical silence on gender as a discriminatory driver of harm. The first generation of gender persecution charges has emerged at the ICC, including in the Al Hassan case (Mali) (charging persecution on the intersecting grounds of religion and gender), and the Abd-al-Rahman case (Sudan) (charging persecution on intersecting political, ethnic and gender grounds). Notably, in the German case against Sarah O (an individual affiliated with ISIL), a conviction was secured for persecution as a crime against humanity on intersecting grounds of religion and gender for mistreatment of Yazidi victims and there have been other promising developments in national systems.

We have also seen the development of the ICC OTP Policy on Gender Persecution and the IIIM Gender Strategy. (The IIIM is a justice facilitator supporting justice opportunities in many different jurisdictions.) In tandem, these documents represent an important groundswell of commitment to addressing discriminatory gender structures as drivers of international crimes. Both the ICC OTP Gender Persecution Policy and the IIIM Gender Strategy embody strong statements about using the gender persecution framework to overcome historical silences. As the ICC OTP Gender Persecution Policy states, “Accountability for gender persecution crimes can help contribute to sustainable peace and disrupt the normalization of institutionalized gender discrimination and violence” (pp. 4-5). The IIIM Gender Strategy reiterates that “the IIIM seeks to reflect accurately the role that gender has played as a driver of any of the crimes under consideration… The IIIM also seeks to proactively utilize crime categories that facilitate consideration of gender as a structural factor underpinning crimes, whenever compatible with the evidence” (p. 19).

Gender Sensitive Institution Building

The challenge now is to ingrain this new priority as a core part of the daily working methodology and cultural fabric of accountability institutions. This requires constant attention, ongoing commitment, and a multi-layered approach. Both the ICC OTP Policy on Gender Persecution and the IIIM Gender Strategy  recognize that success depends on centering a commitment to gender equality as part of the institutional environment.

The best prospects of success lie in clearly articulating why this approach matters to the quality of justice delivered. It is a question of ensuring a holistic and accurate characterization of the impact of crimes on entire communities. As the IIIM Gender Strategy explains:

“Conflict-related harms very often target the relationships that bind communities, including the gendered foundations on which communities rest… Failing to use gender as an analytical lens in accountability work creates a risk that the impact of crimes on affected communities as a whole is not accurately understood. Such risks are particularly acute in assessing crimes, such as genocide and persecution, which target groups.” (p.7)

Dismantling Gender as a Discriminatory Driver of International Crimes

There are signs of a growing commitment to addressing gender as a discriminatory driver of violence and atrocity. The ICC OTP Gender Persecution Policy and the IIIM Gender Strategy are new resources that help in the quest for more inclusive justice outcomes that empower victims and survivors through acknowledgement of the underlying drivers of harm. This provides opportunities to advocate for action and resources to address the problem. If we do not specifically identify and condemn the discriminatory drivers of crimes, what hope do we have of dismantling them as part of our quest for an atrocity-free, more peaceful world?

IMAGE: A Syrian woman displays harvested roses at an agriculture field near the village of Killi in Syria’s rebel-held northwestern province of Idlib, on May 1, 2023. (Photo by AAREF WATAD/AFP via Getty Images)

The post Gender Persecution: Why Labels Matter appeared first on Just Security.

On Dec. 7, the International Criminal Court’s (ICC) Office of the Prosecutor (OTP) launched its first Policy on the Crime of Gender Persecution, sending a global message that it prioritizes holding perpetrators of such crimes accountable.

Persecution—defined under the Rome Statute as “the intentional and severe deprivation of fundamental rights contrary to international law by reason of the identity of the group or collectivity”—is not new; it is a long-standing matter of international concern and its condemnation is firmly based in customary international law. As a crime against humanity, persecution crystallized as an international crime in the London and Tokyo Charters and in the judgements of the International Military Tribunals of World War II, with evidence of gender-based crimes appearing in their written records.

Today, in conflicts and other atrocities around the world, from Ukraine to Afghanistan, Nigeria to Colombia, armed actors have perpetrated gender-based crimes that may amount to gender persecution. In Iraq, ISIS shocked the world when it distributed horrendous videos through social media of its fighters throwing men accused of homosexuality off buildings to their deaths. In Mali, the ICC has charged armed actors for threatening, flogging, and maiming women for the slightest dress code violations based on the militia’s religious and gender ideology. In Colombia, activists have documented armed groups targeting Indigenous and Afro-descendant women and girls on the basis of their gender, race, and ethnicity, in a context shaped by legacies of misogyny, colonialism, and slavery.

Despite the widespread prevalence of these crimes and over 20 years of gender persecution’s inclusion in the Rome Statute, justice still eludes many victims. The primary barrier appears to be people’s inability to recognize these crimes—a problem that has historically even challenged the OTP. The OTP has just begun to bring charges of gender persecution in its cases. Other criminal tribunals and national jurisdictions have similarly failed to recognize and charge gender persecution. This has led to the significant gap in the development of international criminal jurisprudence on gender persecution. Because gender persecution is rarely investigated adequately or charged, whether in international or domestic courts, it lacks prominence in historical records.

The ICC Prosecutor Karim Khan, KC, issued the first Policy on the Crime of Gender Persecution in order to improve the recognition and investigation of this crime and ensure the pursuit of justice for victims. At the request of the Prosecutor, I led the drafting process for the Policy as the OTP’s Special Adviser on Gender Persecution. Taking direction from the Prosecutor’s initiative to strengthen engagement with civil society, this Policy was developed through an extensive year-long consultative process engaging governments, experts, civil society, affected communities, and survivors.

International criminal law recognizes that all people have gender expression and sexual orientation and can be targeted with sexual and gender-based violence. However, gender discrimination has not been historically identified as a driving factor of violence under international criminal law. For example, sexual violence is often viewed as a gender-blind crime, which ignores the prevalence of gender discrimination in such crimes. When the misogyny, homophobia, and transphobia that fuel gender-based violence intertwine with other forms discrimination, namely racial and ethnic discrimination, this can drive crimes committed on multiple persecutory bases—crimes that also often go unaccounted for.

To break cycles of violence, we must not only hold perpetrators accountable for crimes, we must also recognize why these crimes took place, which persecution charges help to visiblize. Where crimes are grounded in gender discrimination, we must ensure that this is recognized and the perpetrators are charged accordingly.

This new Policy takes a comprehensive approach to all crimes and severe deprivations of internationally recognized fundamental rights that may amount to the crime against humanity of persecution on the grounds of gender (gender persecution). It recognizes all of its victims, namely women, girls, men, boys, including/and LGBTQI+ persons. It also recognizes that acts or crimes of gender persecution may include forms of sexual violence or any physical violence or physical contact, as well as acts such as cultural destruction or confiscation, imposition of dress codes, and prohibition of education for girls, among others.

Persecution is unique in its capacity to unearth the discriminatory intent that can drive entire conflicts. Its recognition can also shed light on victims who are vulnerable because of multiple and intersecting forms of discrimination. Such recognition can also unveil the continuum of historical and longstanding structural discrimination and fundamental rights deprivations experienced by groups such as women, girls and LGBTQI+ persons. Ultimately, accountability for gender persecution crimes can help contribute to sustainable peace and disrupt the normalization of institutionalized gender discrimination and violence.

Now that the Policy has been launched, the real work of implementation begins. To ensure we move from paper to practice the Prosecutor already has plans underway to create further civil society engagement. This includes organizing a civil society round table discussion, as well as developing investigative materials and providing staff training so that these acts and crimes are recognized and perpetrators held accountable.

Now is the time to dust off the law books on the crime of gender persecution and bring justice to survivors and victims who have never in history received full recognition.

IMAGE: Afghan women display placards and chant slogans during a protest that followed a suicide bomb attack at the Dasht-e-Barchi learning centre, in Kabul, Afghanistan, on Oct. 1, 2022. (Photo via Getty Images)

The post Dusting Off the Law Books on the Crime of Gender Persecution appeared first on Just Security.

The full Court issued two rulings to clear the way for further prosecutions despite limitations imposed by the French parliament, holding that the relevant prosecutions were not barred by the principle of double criminality or other defenses raised by the defendants. Other pending cases can now move forward, such as those involving recruitment of child soldiers and use of chemicals weapons in Syria – as well a multitude of cases from other jurisdictions such as Ukraine. Nonetheless, there remain arbitrary restrictions in French law – unjustified by international law – that could present insurmountable obstacles for future cases.

Case 1 – Double Criminality

France has signed and ratified the Rome Statute and passed implementing legislation to criminalize crimes against humanity, war crimes, and genocide. However, it tied the hands of prosecutors by writing into domestic law certain limitations. As Aweiss Al Dobouch and I have written previously, one of those limitations is the so-called double criminality requirement which prohibits overseas crimes from being prosecuted unless the crime is also prohibited by the State where the offense occurred. Double criminality is a nod to fairness as it would be unjust to prosecute someone in France for an act that wasn’t illegal in the State where it was committed. But it would seem to have limited relevance to the most serious category of crimes, involving the widespread and systematic attacks on civilians (i.e., crimes against humanity) as they are universally recognized as crimes under customary international law. In 2021, a panel of the Cour de cassation put a stop to the prosecution of a Syrian reservist named Abdulhamid C., who was allegedly complicit in the suppression of protests, and worked for two sections of the General Intelligence in Damascus known for torturing detainees. That panel held that because Syria had not criminalized crimes against humanity specifically, the prosecution was illegal.

On May 12, the full Court reversed that decision, holding that common sense should prevail and that Syria’s criminalization of torture, killing, and murder should suffice to ensure fairness to the accused person. Referencing the legislative history of the original French law, the Court noted that double criminality did not require that the law of the prosecuting state and the law where it occurred be identical. It also referenced the law of extradition which required double criminality but had left it to the courts to determine whether the facts alleged would qualify as crimes in the state of commission. Noting that Syria had criminalized murder, rape, and torture, it held that the prosecution of Abdulhamid C. did not require that Syria specifically criminalize crimes against humanity and that the prosecution could recommence.

Keenly aware that it was significantly broadening the scope of French law, the Court stated that some important limitations remained. For example, persecution as a crime against humanity and certain war crimes might not be criminalized in certain states. Pursuing such cases in France would not be possible under existing law, the Court was careful to note.

Case 2 – Non-State Actors, the “Habitual Resident” Requirement, and Future Implications

In a second case, decided on the same day, the Court clarified numerous other limitations to the prosecution of crimes against humanity. The case involved Islam A., a member of a non-state actor, Jaysh al-Islam (Army of God), who had travelled to France and was enrolled as a university student. He was charged with torture, complicity in forced disappearances, and participation in a group established to commit war crimes, as well as recruitment of child soldiers.

Non-State Torture

Under international law, as well as French law, torture is defined as being committed by a “public official or other person acting in an official capacity.” The accused in the case challenged whether he could be charged with torture as he was not a public official even if it was proved that he was a member of Jaysh al-Islam. Citing cases from the U.N. Committee against Torture as well as a 2019 decision of the U.K. Supreme Court, the Cour de cassation rejected the argument, holding that torture could be committed by a non-State actor during its occupation of territory where it was exercising quasi-governmental authority. It recalled that Jaysh al-Islam had occupied the region of Ghouta, and had exercised judicial, military, detention, commercial, and religious authority, by which it inflicted repression, violence, pain, and suffering on the population. Such acts, in the view of the Cour de cassation, could constitute torture, even if committed by a non-State actor.

Just Passing Through?

French law imposes an additional burden on the prosecutor of atrocity crimes, namely to prove that the accused is a “habitual resident” of France. Unfortunately, the term is nowhere defined in French law. The Court noted that the limitation was intended to prevent the “instrumentalization” of French jurisdictions that would impact the conduct of international relations. It was therefore meant to guarantee a true connection between France and the person under investigation. Mere transit through France would not suffice to establish “habitual residence”. However, it noted that Islam A., whose parents lived in Turkey, had a French student ID card, metro ticket, library card, and telephone card. Police surveillance noted that he stayed at his apartment in France and that he left only to go to mosque or eat, acting “like an effective resident and not like a tourist.”  They held therefore that he had sufficient stability during a period of at least 3 months to satisfy the “habitual residence” requirement. The holding will be welcomed by civil society which has advocated that the case move forward. However, it is not a panacea. Members of autocratic regimes frequent European capitals to shop along the Champs Elysees or to eat at Michelin starred restaurants. Given the habitual residence limitation, simply luring a member of an abusive regime to France won’t permit a prosecution. It would be better that this limitation be written out of French law altogether.

Child Soldiers and Their Mothers

Again faced with a challenge based on double criminality, the Court reaffirmed its holding in the companion case that the crimes in the prosecuting State and the State of commission need not be identical. It noted that both Syrian and French law prohibited recruitment of child soldiers under 18 years old. It further noted that Syria had ratified the four Geneva Conventions as well as the Convention on the Rights of the Child (which prohibits recruitment of children younger than 15 years old). It therefore reinstated the prosecution against Islam A. on this charge, also ordering that he pay 2,500 Euros to the civil parties for their attorney fees.

The Court therefore clearly indicated that recruitment of child soldiers in Syria could be prosecuted in France. The precedent may have immediate importance as 35 children were repatriated from northeast Syria to France, along with 16 mothers of the children who may be suspected members of ISIS. The fate of the mothers is as yet unclear. However, women who have travelled with their children to Syria and Iraq have been prosecuted for child endangerment as well as child recruitment.

As we have noted previously, other serious crimes, such as use of chemical weapons, are likewise prohibited by Syrian law. There are several pending investigations in France for these crimes which should also be able to move forward without hindrance.

Conclusion

With its liberal interpretation of French law, the Cour de cassation narrowly saved the doctrine of universal jurisdiction in France, particularly for crimes in Syria. With the International Criminal Court unavailable, given Russia and China’s veto of the U.N. Security Council referral of the situation, and no other tribunals with criminal jurisdiction to hear Syrian cases, universal jurisdiction remains the last refuge for those seeking a measure of justice for Syrians and victims of other conflicts.

With these two decisions, prosecutions for the most serious international crimes, including torture, murder as well as recruitment of child soldiers can now move forward in France. However, there remain important limitations that would prevent other very serious cases from being prosecuted. These limitations are not required by international law, and the French parliament would better serve international justice by removing these loopholes and giving universal jurisdiction full effect in France.

IMAGE: The full moon is pictured over the Cour de cassation in Paris. (CHRISTOPHE ARCHAMBAULT/AFP via Getty Images)

The post 2nd Time’s the Charm: France’s Cour de Cassation Broadens Universal Jurisdiction Law appeared first on Just Security.

У двох нещодавніх публікаціях Just Security (див. тут і тут) Луїс Морено Окампо, перший прокурор Міжнародного кримінального суду (МКС або Суд), стверджує, що пропозиції щодо створення Спеціального трибуналу з розслідування злочинів агресії (STCoA) “[п]ропагують ніщо інше, як вибіркове правосуддя”. Щоб уникнути вибірковості, Окампо пропонує внести зміни до статті 15 bis (5) Римського статуту МКС, вилучивши 5 слів “громадянами цієї держави або” – нібито “прості зміни”, які можуть відбутися протягом “декількох місяців” і які дозволять МКС здійснювати свою юрисдикцію щодо злочину агресії, вчиненого проти України.

Дозвольте мені насамперед поділитися своїм переконанням, що якби внесення змін до Римського статуту було доступним варіантом, багато з тих науковців, які виступають за створення Спеціального трибуналу (STCoA), не зробили б нічого іншого, окрім як підтримали б цю ідею. Однак причиною, чому багато прихильників Угоди про партнерство виступають за дворівневий підхід (щоб спрямувати політичний імпульс на притягнення до відповідальності для України і врівноважити сприйняту ситуативну вибірковість STCoA), є їхнє розуміння того, що швидкі зміни юрисдикційного режиму Суду є нереалістичними.

1. Попередні міркування про “Вибірковість”

Історія застосування міжнародного кримінального права заплямована вибірковістю, частково у формі правосуддя для переможців, частково у формі міжнародних механізмів правозастосування, створених для одних ситуацій, але не для інших. Пошуки постійного та універсального міжнародного механізму правосуддя, що призвели до створення МКС у 1998 році, керувалися метою правосуддя та “відсутністю безкарності” для всіх жертв злочинів, передбачених міжнародним правом. МКС є постійно діючою інституцією, яка прагне до універсальності, що покладе край необхідності в ad hoc або post hoc механізмах правозастосування. Він має чіткі повноваження, які попереджають ймовірних порушників про ризик кримінального переслідування з самого початку конфлікту. З моменту свого заснування Суд справедливо став, як його назвав колишній прокурор МКС Фату Бенсуда, центром “системи глобальної кримінальної юстиції”. Цю ключову позицію слід неухильно підтримувати і зміцнювати.

Але і сам Римський статут не вільний від вибірковості. МКС заснований на міжнародному договорі, і здійснення юрисдикції Суду пов’язане (і обмежене) з територією та громадянами держав-учасниць (стаття 12(2) Статуту МКС); або держав, які визнають юрисдикцію Суду (стаття 12 (3) Статуту МКС). Тому цілком неминуче, що доки Статут МКС не буде універсально ратифікований, здійснення Судом своєї юрисдикції залишатиметься вибірковим. Стаття 13 (b) Статуту МКС дозволяє передачу ситуацій, що стосуються держав, що не є учасницями, на розгляд Ради Безпеки Організації Об’єднаних Націй, органу, який за своєю суттю є політичним і вибірковим. Здійснення прокурором дискреційних повноважень у виборі або (де)пріоритизації ситуацій і справ впливає на сприйняття легітимності Суду (для більш детального обговорення див. цю статтю Бірджу Котеча). Це не звинувачення у вибірковому правосудді МКС, а лише нагадування про те, що сама його структура містить елементи вибірковості. Надання МКС можливості здійснювати свою юрисдикцію щодо злочину агресії в ситуації з Україною допомогло б зменшити вибірковість застосування міжнародного кримінального права Судом, але не покінчило б з нею. Зокрема, вилучення 5 слів зі статті 15bis(5) Статуту МКС не покладе край вибірковому застосуванню Судом юрисдикції щодо злочину агресії, а лише зменшить його (див. пункт 4 нижче).

2. Угода про Внесення Змін до Римського статуту потребує часу

Злочин агресії підпадає під юрисдикцію МКС з моменту прийняття Римського статуту в 1998 році (стаття 5(1)(d) Статуту МКС). На той час цей злочин був включений на основі компромісу. Хоч він і був включений до переліку та визнаний одним з “найбільш серйозних злочинів, що викликають занепокоєння міжнародного співтовариства в цілому” (стаття 5(1) Статуту МКС), Суд не міг здійснювати свою юрисдикцію щодо злочину агресії, доки держави не ухвалили положення, яке “визначає цей злочин і встановлює умови, за яких Суд здійснює свою юрисдикцію” щодо нього (стаття 5 (2) Статуту МКС 1998 року). Після дванадцяти років переговорів це положення було врешті-решт схвалено в 2010 році в Кампалі (Уганда) на першій Конференції з перегляду Римського статуту (RC/Res.6 (Кампальські поправки)). Однак здійснення Судом юрисдикції щодо злочину агресії було відкладено “за умови прийняття рішення після 1 січня 2017 року” (статті 15 bis (3), 15 ter (3) Статуту МКС). Після тривалих інтенсивних переговорів Асамблея держав-учасниць Римського статуту (ASP) у грудні 2017 року вирішила “активувати юрисдикцію Суду щодо злочину агресії з 17 липня 2018 року” (ICC-ASP/16/Res.5 (рішення про активацію 2017 року), параграф 1).

Коротко кажучи, двадцятирічний період дає уявлення про юридичні та політичні складнощі, пов’язані з цими переговорами. Розкриття цього комплексу компромісів з метою внесення змін до умов здійснення Судом юрисдикції щодо злочину агресії буде не менш складним завданням. Навіть якби швидке досягнення згоди щодо зміни умов здійснення Судом юрисдикції щодо злочину агресії було можливим, є сумніви, що будь-яка поправка набула б чинності одразу після ухвалення. Ймовірно, вона підлягала б ратифікації державами (див. пункт 5 нижче), що знову ж таки може потребувати тривалого процесу. Тому нереалістично, що Статут МКС може бути успішно змінений протягом декількох місяців, щоб забезпечити відповідальність за злочин агресії, скоєний проти України. Проте, вкрай важливо розпочати ці переговори якнайшвидше. Не лише для того, щоб якомога швидше дозволити Суду застосовувати кримінальну відповідальність за злочин агресії у подібних ситуаціях у майбутньому, але й для того, щоб розпочати підготовку до обов’язкового перегляду “поправок щодо злочину агресії через сім років після початку здійснення Судом своєї юрисдикції” у 2025 році (RC/Res.6).

3. Здійснення юрисдикції МКС щодо злочину агресії

Умови здійснення юрисдикції щодо злочину агресії визначені у статтях 15 bis та 15 ter Статуту МКС. Стаття 15 ter Статуту МКС стосується передачі справи Радою Безпеки і відповідає режиму юрисдикції МКС щодо геноциду, злочинів проти людяності та воєнних злочинів. З іншого боку, стаття 15 bis Статуту МКС, що стосується передачі ситуації державою-учасницею або розслідування Прокурором proprio motu, має суттєві відхилення від загального режиму юрисдикції, передбаченого Статутом. Визнаючи першочергову роль Ради Безпеки у підтримці міжнародного миру та безпеки відповідно до Статуту Організації Об’єднаних Націй, параграфи (6) – (9) статті 15 bis вводять додаткову вимогу про дозвіл на початок розслідування злочину агресії або Радою Безпеки, або, в разі відсутності такого дозволу, Відділом досудового провадження Суду. В основі компромісу, досягнутого в Кампалі, лежить те, що параграфи 4 і 5 статті 15 bis Статуту МКС обмежують здійснення Судом юрисдикції щодо злочину агресії:

Відповідно до статті 12, Суд може здійснювати юрисдикцію щодо злочину агресії, який випливає з акту агресії, вчиненого державою-учасницею, якщо тільки ця держава-учасниця попередньо не заявила, що вона не визнає такої юрисдикції, подавши відповідну заяву Секретарю Суду. Відкликання такої заяви може бути здійснене в будь-який час і розглядається державою-учасницею протягом трьох років (параграф 4).

Щодо держави, яка не є учасницею цього Статуту, Суд не здійснює свою юрисдикцію щодо злочину агресії, вчиненого громадянами цієї держави або на її території. (параграф 5).

Параграф 4 стосується здійснення Судом юрисдикції щодо злочину агресії, що виникає внаслідок акту агресії, вчиненого державою-учасницею. Він ґрунтується на розумінні того, що загальний юрисдикційний режим Статуту, в принципі, застосовується до злочину агресії. Таке розуміння визнає, що (а) злочин агресії включено до переліку злочинів, що підпадають під юрисдикцію Суду з 1998 року (ст. 5 Статуту МКС); що (б) відповідно до статті 12 (1) Статуту МКС “держава, яка стає учасником цього Статуту, тим самим визнає юрисдикцію Суду щодо злочинів, зазначених у статті 5”; і що (в) стаття 5 (2) Статуту МКС надає державам широку свободу дій у визначенні умов здійснення Судом юрисдикції щодо злочину агресії. Загальний режим юрисдикції Статуту в принципі застосовується до злочину агресії, оскільки параграф (4) надає державам-учасницям можливість вийти з нього. Після Кампали кілька держав поставили під сумнів компроміс, закріплений у статті 15 bis (4) Статуту МКС. Рішення про активацію 2017 року завершило цю дискусію на політичному рівні на користь позиції меншості, але не змогло вирішити основне юридичне питання. Точний зміст статті 15 bis (4) Статуту МКС, таким чином, очікує на авторитетне рішення суддів МКС (див. цю статтю Дапо Аканде та Антоніоса Цанакопулоса та цю статтю Дженніфер Траан).

Параграф (5) стосується поширення юрисдикції Суду на держав-неучасниць. Це відкидає здійснення Судом юрисдикції, яка ґрунтується або на принципі територіальності, або на принципі активного громадянства (стаття 12 Статуту МКС), коли йдеться про державу-неучасницю.

4. Вилучення 5 слів не припинить “вибіркове правосуддя”

У світлі існуючого юрисдикційного режиму, пропозиція Окампо про вилучення 5 слів зі статті 15 bis (5) Статуту МКС не може покласти край “вибірковому правосуддю щодо міжнародного злочину агресії”. Зосереджуючись на усуненні прогалин у сфері відповідальності в ситуації України, пропозиція стосується виключно актів агресії, вчинених державою-неучасницею. Вона не стосується винятків у здійсненні юрисдикції МКС щодо актів агресії, вчинених державою-учасницею.

Крім того, будь-який можливий ефект від вилучення цих 5 слів буде обмежений до актів агресії з боку держав-неучасниць проти держав-учасниць, які прийняли Кампальські поправки. Останній пункт є важливим, оскільки, відповідно до статті 12 (2) Статуту МКС, лише держава-учасниця, яка прийняла поправки, може забезпечити МКС необхідний юрисдикційний зв’язок згідно зі статтями 15 bis (4) і 12 Статуту МКС. Таким чином, конфлікт між Азербайджаном і Вірменією, а також атака США в Іраку, в результаті якої загинув високопоставлений іранський військовий лідер, залишаться поза межами юрисдикції Суду; жодна з цих держав не є учасницею Статуту МКС. Аналогічно, Україна, незважаючи на те, що вона схвалила зміни до Конституції, необхідні для ратифікації у 2016 році (з набуттям чинності 30 червня 2019 року), досі не стала державою-учасницею Статуту.

Також не зовсім зрозуміло, чи дозволить вилучення запропонованих 5 слів у статті 15 bis (5) здійснювати юрисдикцію щодо злочину агресії, заснованого на акті агресії держави-неучасниці проти держави-учасниці, яка прийняла Конвенцію. На перший погляд може здатися, що статті 15 bis (4) і (5) чітко розмежовані: стаття 15 bis (4) регулює умови здійснення юрисдикції щодо держав-учасниць, а стаття 15 bis (5) стосується недержавних сторін. Але вислів “Суд може, відповідно до статті 12, здійснювати юрисдикцію щодо злочину агресії, що випливає з акту агресії, вчиненого державою-учасницею, якщо тільки” може – argumentum a contrario – також тлумачитися як такий, що категорично виключає здійснення юрисдикції щодо будь-якого акту агресії, вчиненого державою-неучасницею. У такому випадку, підпорядкування агресора, який є державою-неучасницею, загальному юрисдикційному режиму статті 12 (2) може вимагати внесення змін до параграфів (4) і (5) статті 15 bis (наприклад, див. Пропозицію Парламентарів за глобальні дії щодо внесення змін до статті 15 bis Римського статуту про злочин агресії; повний текст пропозиції є у розпорядженні автора) або, принаймні, чітких вказівок щодо тлумачення.

Нарешті, виникає питання, чи посилання на територію недержавних сторін в статті 15 bis (5) не вплине на бажаний ефект. Злочин агресії вчиняється як в державі-агресорі, так і в державі, що зазнала агресії. Чи буде існувати юрисдикційний зв’язок згідно зі статтею 12 (2) Статуту МКС для дій, вчинених громадянами держави-неучасниці на території держави-неучасниці (підготовка, планування та ініціювання)? Чи достатньо юрисдикційного зв’язку, передбаченого для дій, вчинених на території держави-агресора (ініціювання та виконання), для здійснення юрисдикції щодо підготовчих дій?

Всі ці питання можна вирішити, однак вони, безумовно, потребують ретельного обговорення між державами перед прийняттям поправки до положення про агресію. Навряд чи вся ця дипломатична робота може відбутися протягом кількох місяців.

5. Прийняття поправки про агресію порушило б ширші політичні та правові питання

Додатково до питань, порушених вище, які пов’язані з конкретною пропозицією Окампо, підготовка поправок до умов здійснення юрисдикції Суду, безсумнівно, відкриє більш широку дискусію.

Якщо буде запропоновано поправку, яка покладе край вибірковому здійсненню Судом юрисдикції щодо злочину агресії, виникне питання про те, наскільки вибірковість повинна бути скасована. Чи повинна ця поправка подолати виняток щодо недержавних учасників, передбачений у статті 15 bis (5) Статуту МКС (і, можливо, у статті 15 bis (4) )? Чи слід узгодити виняток для держав-неучасниць зі статусом держав-учасниць, які не прийняли поправки щодо агресії (прийняття юрисдикції відповідно до статті 12(2) і можливість відмовитися від участі, як це передбачено статтею 15 bis (4); див., наприклад, Пропозицію про внесення змін до статті 15 bis Римського статуту про злочин агресії)? Якщо так, то, скоріш за все, це знову відкриє дебати щодо змісту статті 15 bis (4). Також це знову відкрило б дискусію про те, чи може бути застосована до злочину агресії у статті 12 (3). Або чи повинна поправка подолати всі винятки з юрисдикції Суду, як щодо держав-неучасниць, так і щодо тих держав-учасниць, які вирішили відмовитися від юрисдикції, і привести юрисдикцію Суду щодо злочину агресії у відповідність до юрисдикції Суду щодо інших трьох основних злочинів? Нарешті, враховуючи звинувачення у вибірковості, чи не слід також усунути першопричину майбутньої вибіркової юрисдикції щодо “змінених найтяжчих злочинів” у статті 121 (5) Статуту МКС?

З процедурної точки зору, необхідно буде вирішити вічне питання про належний режим внесення змін. Чи буде достатньо простого прийняття? Чи вимагатиме зміна умов здійснення Судом юрисдикції щодо злочину агресії набуття чинності відповідно до статті 121 (4) або статті 121 (5) Статуту МКС? Або чи буде внесення поправки до поправки становити “режим inter se”, який прямо не регулюється Статутом МКС (див. цю статтю Фіони Абкен та Пауліни Роб).

Відповідно до статті 121 (3) Статуту МКС, поправка повинна бути прийнята консенсусом або більшістю у дві третини голосів. Щоправда, недержавні учасники не зможуть голосувати проти прийняття поправки на Асамблеї держав-учасниць. Однак наївно було б думати, що їхня позиція не буде належним чином підтримана близькими союзниками або державами, що мають політичні чи економічні інтереси. Нарешті, хоч я переконаний, що безкарність осіб, які вчинили злочини за міжнародним правом, не є правом держави їхнього громадянства, наслідки поправки щодо прав третіх держав повинні бути розглянуті.

Ці проблеми вирішувані, однак вважати, що ці юридичні питання, які схильні обговорюватися поряд з чутливими політичними питаннями або як привід для їх обговорення, можуть бути вирішені в ході швидких дебатів до або під час майбутньої сесії Асамблеї держав-учасниць, нереалістично.

6. Поправка про агресію потребуватиме часу для набуття нею чинності

Схоже, що Окампо вважає прийняття поправки більшістю у дві третини голосів на асамблеї (конференції) держав-учасниць достатнім для її застосування. Але такий підхід не узгоджується з механізмами внесення поправок, передбаченими Статутом МКС, які вимагають ратифікації або прийняття поправки для набуття нею чинності; процес, який також може зайняти певний час.

За винятком виключно інституційних поправок (стаття 122 Статуту МКС), Статут розрізняє два механізми набуття чинності. Поправки до статей 5, 6, 7, 8 і 8 bis Статуту набувають чинності “для тих держав-учасниць, які прийняли поправку, через рік після передачі на зберігання своїх ратифікаційних грамот або документів про прийняття” (стаття 121 (5) Статуту МКС). Всі інші поправки набувають чинності “для всіх держав-учасниць через рік після передачі на зберігання ратифікаційних грамот або документів про прийняття Генеральному секретарю Організації Об’єднаних Націй сімома восьмими з них”.

Як зазначалося вище, не зовсім зрозуміло, який режим внесення змін буде застосовуватися до зміни умов здійснення юрисдикції щодо злочину агресії. Оскільки стаття 15 bis прямо не згадується в статті 121 (5), здається, що обов’язково застосовуватиметься стаття 121 (4). З темпоральної точки зору, це суттєво відтермінує практичну дію поправки, оскільки вона набуде чинності лише за умови її прийняття сімома восьмими державами-учасницями (тобто, 108 з нинішніх 123 держав-учасниць). Тим не менш, вона отримає максимально можливу підтримку держав-учасниць і буде застосовна до всіх держав-учасниць (якщо тільки вони не використають можливість негайного виходу зі Статуту, стаття 121 (6) ). Для уникнення такої затримки, Пропозиція щодо внесення змін до статті 15 bis Римського статуту про злочин агресії передбачає рішення Асамблеї держав-учасниць відповідно до статті 58 (1) (b) Віденської конвенції про право міжнародних договорів (VCLT) про призупинення дії положень статті 121 (4) для внесення поправки до статті 15 bis Статуту МКС. Альтернативно, пропозиція, яка визначає процедуру внесення поправки як прогалину в Статуті, аргументує застосування кворуму для набрання чинності, що відповідає стаття 121 (4), в групі тих держав-учасниць, які ратифікували або прийняли поправки щодо агресії (див. Абкен і Роб; тобто, 39 з 44 нинішніх держав-учасниць).

Таким чином, буквальне тлумачення статті 121 (5) виключає її застосування до змін, внесених до статті 15 bis. З іншого боку, стаття 15 bis була прийнята на основі статті 121 (5), і можна стверджувати, що будь-які майбутні зміни до цього положення повинні відбуватися за тією ж процедурою. Можливо, так воно і є, хоча співвідношення для цього рішення є застарілим. Стаття 15 bis була введена разом з визначенням агресії в статті 8 bis. Тоді було переконливо доведено, що матеріальні та процесуальні положення про злочин агресії нерозривно пов’язані між собою і тому вимагають застосування єдиного режиму внесення поправок. Незважаючи на те, що нова поправка стосується лише процесуальних положень, також стверджувалося, що “телос цілісного підходу”, обраний в Кампалі, може бути перенесений і на перегляд юрисдикційного режиму (див. Абкен і Роб).

Стаття 121 (5) передбачає суб’єктивне набуття чинності для кожної держави-учасниці, яка ратифікує/приймає Конвенцію, що викликає низку запитань. Чи достатньо однієї ратифікації для того, щоб мати ефект об’єктивності по відношенню до держави-неучасниці або держави-учасниці, яка не прийняла Конвенцію? Стосовно ситуації в Україні, чи повинна ця єдина ратифікація бути здійснена (майбутньою державою-учасницею) Україною? Чи буде ратифікація Україною, необхідна в будь-якому випадку, незалежною від кількості ратифікацій? Кампальські поправки запровадили мінімальну вимогу щодо 30 ратифікацій. Однак це положення не змінило режим набрання чинності першим реченням статті 121 (5). Воно слугувало передумовою для здійснення юрисдикції, яка, у той же час, була виконана.

Наразі діють дві версії Статуту МКС щодо злочину агресії. По-перше, оригінальний Статут МКС серед держав-учасниць, які не прийняли Кампальські поправки, а також у відносинах між державами-учасницями, які прийняли Кампальські поправки, і тими, які їх не прийняли (див. статтю 40(3) VCLT про поправки до багатосторонніх договорів). По-друге, версія (зміненого) Римського статуту між державами-учасницями, які прийняли поправки. Якщо застосувати статтю 121 (5), то три версії Статуту МКС існуватимуть паралельно доти, доки всі держави-учасниці, які ратифікували Кампальські поправки, не ратифікують нову поправку. Щоб уникнути пастки створення нових субрежимів, Абкен і Роб пропонують призупинити індивідуальне набуття чинності поправкою для держав-учасниць, які прийняли Кампальські поправки, доти, доки всі “Кампальські держави” не ратифікують нову поправку. Необхідно також вжити юридичних запобіжних заходів, щоб гарантувати, що держава-учасниця, яка ще не прийняла Кампальські поправки, або нова держава-учасниця не зможе ратифікувати Кампальські поправки без нової поправки про агресію.

7. Висновок

Внесення змін до умов здійснення юрисдикції МКС щодо злочину агресії включає складні юридичні та делікатні політичні питання, які потребують ретельного обговорення між усіма державами-учасницями. Хоч це і бажано, але цього не вдасться досягти за кілька місяців або протягом однієї сесії Асамблеї держав-учасниць. Тим не менш, надзвичайно важливо розпочати ці переговори, особливо з огляду на обов’язковий перегляд положення про агресію у 2025 році. Безперечно, процес внесення поправок значно виграє від участі України як останньої держави-учасниці (зміненого) Статуту МКС (див. також тут).

Тим часом, притягнення до відповідальності за злочин агресії проти України не повинно відкладатися. Аd hoc або post hoc механізми правозастосування, такі як STCoA, могли б заповнити прогалину у виконанні Статуту МКС і тим самим зменшити вибірковість застосування міжнародного кримінального права в ширшому сенсі. Відповіддю на минулу бездіяльність перед обличчям агресії не може бути подальша бездіяльність. Це має бути судовий захист від триваючої агресії та узгоджені зусилля, спрямовані на обмеження або, можливо, навіть усунення елементів вибірковості у правозастосуванні проти майбутньої агресії.

ФОТО: Зовнішній фасад будівлі Міжнародного кримінального суду в Гаазі. (Фото Мішеля Порро через Getty Images)

* * *

Про авторку:

Доктор Астрід Рейзінгер Корачіні (@astrid_coracini) є докторанткою і дослідницею на кафедрі міжнародного права та міжнародних відносин Віденського університету та директоркою Зальцбурзької юридичної школи з міжнародного кримінального права, гуманітарного права та права прав людини. Її дослідження зосереджені на міжнародному кримінальному праві, міжнародному гуманітарному праві та застосуванні сили.

The post Чи є внесення змін до Римського статуту панацеєю від очевидної вибірковості та безкарності за злочин агресії, вчинений проти України? appeared first on Just Security.

In two recent Just Security posts (see here and here), Luis Moreno Ocampo, the first Prosecutor of the International Criminal Court (ICC or the Court), argues that proposals to create a Special Tribunal for the Crime of Aggression (STCoA) “[p]romote nothing short of selective justice.” In order to avoid selectivity, Ocampo suggests amending Art 15bis(5) of the ICC’s Rome Statute to delete 5 words “by that State’s nationals or” – a supposedly “simple revision” that could occur within “a few months” and which would enable the ICC to exercise its jurisdiction over the crime of aggression committed against Ukraine.

Let me at the outset share my conviction that if amending the Rome Statute were an available option, many of those scholars arguing for the establishment of a STCoA would do nothing short of embrace it. However, the reason why many supporters of a STCoA argue for a two-tiered approach (in order to channel the political momentum for accountability for Ukraine and counterweigh the perceived situational selectivity of a STCoA) is their understanding that a quick fix of the Court’s jurisdictional regime is unrealistic.

1. A Preliminary Word on “Selectivity”

The history of the enforcement of international criminal law is tainted with selectivity, partly in the form of victors’ justice, partly in the form of international(ized) enforcement mechanisms created for some situations but not for others. The quest for a permanent and universal international justice mechanism that led to the creation of the ICC in 1998 was guided by the aim of justice and “no impunity” for all victims of crimes under international law. The ICC is a permanent institution with an aspiration of universality that would end the need for ad hoc or post hoc enforcement mechanisms. It has a clear mandate that puts alleged perpetrators on alert to the risk of prosecution from the outset of a conflict. Since its establishment, the Court has rightly become, as former ICC Prosecutor Fatou Bensouda has called it, the center of “a system of global criminal justice.” This central position must be unwaveringly maintained and strengthened.

But the Rome Statute itself is not free from selectivity. The ICC is based on an international treaty, and the Court’s exercise of jurisdiction is linked (and limited) to the territory and nationals of States parties (Art 12(2) ICC Statute); or States accepting the Court’s jurisdiction (Art 12(3) ICC Statute). It is therefore unavoidable that unless the ICC Statuteis universally ratified, the Court’s exercise of jurisdiction remains selective. Article 13(b) of the ICC Statute allows for the referral of situations concerning non-States parties by the United Nations Security Council, an organ that is inherently political and selective. The exercise of prosecutorial discretion in the selection or (de)prioritization of situations and cases affects the perceived legitimacy of the Court (for a longer discussion see this article by Birju Kotecha). This is not an allegation of selective justice at the ICC but a reminder that its very design includes elements of selectivity. Enabling the ICC to exercise its jurisdiction over the crime of aggression in the situation of Ukraine would help to reduce the selective enforcement of international criminal law by the ICC, but it would not end it. More specifically, deleting 5 words in Art 15bis(5) of the ICC Statute would not even end the Court’s selective exercise of jurisdiction over the crime of aggression, but only reduce it (see point 4 below).

2. Establishing Agreement on Amending the Rome Statute Takes Time

The crime of aggression falls within the jurisdiction of the ICC since the adoption of the Rome Statute in 1998 (Art 5(1)(d) ICC Statute). At the time, the crime was included on the basis of a compromise. Although it was listed and recognized as one of “the most serious crimes of concern to the international community as a whole” (Art 5(1) ICC Statute), the Court was unable to exercise its jurisdiction over the crime of aggression until States adopted a provision “defining the crime and setting out the conditions under which the Court shall exercise jurisdiction” over it (Art 5(2) of the 1998 ICC Statute). After twelve years of negotiations, a provision was eventually approved at Kampala, Uganda in 2010, at the first Review Conference of the Rome Statute (RC/Res.6 (the Kampala amendments)). Yet, the Court’s exercise of jurisdiction over the crime of aggression was further delayed “subject to a decision to be taken after 1 January 2017” (Arts 15bis(3), 15ter(3) ICC Statute). After continued intense negotiations, the Assembly of States Parties of the Rome Statute (ASP) decided in December 2017, “to activate the Court’s jurisdiction over the crime of aggression as of 17 July 2018” (ICC-ASP/16/Res.5 (2017 activation decision), para. 1).

In short, the two-decade timeline offers a glimpse into the legal and political complexities involved in these negotiations. Opening this compound of compromises in order to amend the conditions of the Court’s exercise of jurisdiction over the crime of aggression will not prove less challenging. Even if a swift agreement on amending the conditions of the Court’s exercise of jurisdiction over the crime of aggression were possible, it is doubtful that any amendment would enter into force immediately upon adoption. It would arguably be subject to ratification by States (see below 5), which again might involve a lengthy process. It is therefore unrealistic that the ICC Statute could be successfully amended within a few months to offer accountability for the crime of aggression committed against Ukraine. Yet, it is paramount to start this conversation promptly. Not only to enable the Court as soon as possible to enforce the crime of aggression in comparable future situations, but also to start preparations for the mandatory review of “the amendments on the crime of aggression seven years after the beginning of the Court’s exercise of jurisdiction” in 2025 (RC/Res.6).

3. The ICC’s Exercise of Jurisdiction Over the Crime of Aggression

The conditions for the exercise of jurisdiction over the crime of aggression are established in Arts 15bis and 15ter of the ICC Statute. Art 15ter ICC Statute deals with the referral of a situation by the Security Council and corresponds to the ICC’s jurisdictional regime over genocide, crimes against humanity, and war crimes. Art 15bis ICC Statute on the other hand, dealing with the referral of a situation by a State party or a proprio motu investigation by the Prosecutor, deviates significantly from the Statute’s general jurisdictional regime. Recognizing the Security Council’s primary role for international peace and security in accordance with the United Nations Charter, Art 15bis paras. (6)-(9) introduce the additional requirement of authorization of the initiation of an investigation of the crime of aggression, either by the Security Council or, failing that, by the Court’s Pre-Trial Division. At the heart of the Kampala compromise, Art 15bisparas. 4 and 5 ICC Statute limit the Court’s exercise of jurisdiction over the crime of aggression:

The Court may, in accordance with Art 12, exercise jurisdiction over a crime of aggression, arising from an act of aggression committed by a State Party, unless that State Party has previously declared that it does not accept such jurisdiction by lodging a declaration with the Registrar. The withdrawal of such a declaration may be effected at any time and shall be considered by the State Party within three years. (Para. 4).

In respect of a State that is not a party to this Statute, the Court shall not exercise its jurisdiction over the crime of aggression when committed by that State’s nationals or on its territory. (Para. 5

Para. 4 concerns the Court’s exercise of jurisdiction over a crime of aggression arising from an act of aggression committed by a State party. It is based on the understanding that the Statute’s general jurisdictional regime applies, in principle, to the crime of aggression. This understanding recognizes that (a) the crime of aggression has been listed as a crime within the jurisdiction of the Court since 1998 (Art 5 ICC Statute); that (b) in accordance with Art 12(1) ICC Statute “[a] State which becomes a Party to this Statute thereby accepts the jurisdiction of the Court with respect to the crimes referred to in article 5”; and that (c) Art 5(2) ICC Statute provided States with broad discretion in defining the conditions for the Court’s exercise of jurisdiction over the crime of aggression. The Statute’s general jurisdictional regime applies to the crime of aggression in principle, because para (4) provides States parties with the possibility to opt out. In the aftermath of Kampala, a few States contested the compromise enshrined in Art 15bis(4) ICC Statute. The 2017 activation decision ended this discussion on a political level in favour of the minority view, but could not unravel the underlying legal question. The exact contents of Art 15bis(4) ICC Statute thus awaits authoritative judgment by the judges of the ICC (see this article by Dapo Akande and Antonios Tzanakopoulos and this article by Jennifer Trahan).

Para (5) concerns the reach of the Court’s jurisdiction over non-State parties. It discards the Court’s exercise of jurisdiction, which is based alternatively on the principle of territoriality, or the principle of active nationality (Art 12ICC Statute), whenever a non-State party is involved.

4. Deleting 5 Words Would Not End “Selective Justice”

In light of the jurisdictional regime in place, Ocampo’s proposal to delete 5 words in Art 15bis(5) of the ICC Statutecannot end “selective justice for the international crime of aggression.” With a focus on closing the accountability gap in the situation of Ukraine, the proposal deals exclusively with acts of aggression committed by a non-State party. It does not address exceptions to the ICC’s exercise of jurisdiction over acts of aggression committed by a State party.

Furthermore, any possible effect of deleting these 5 words would be limited to acts of aggression by a non-State party against a State party that has accepted the Kampala amendments. The latter point is relevant because, in accordance with Art 12(2) ICC Statute, only an accepting State party may provide the ICC with the necessary jurisdictional link under Arts 15bis(4) and 12 ICC Statute. The conflict between Azerbaijan and Armenia, as well as a U.S. attack in Iraq that killed a senior Iranian military leader would therefore remain beyond the Court’s reach; none of these States are parties to the ICC Statute. Likewise, Ukraine, despite having approved the required constitutional changes to allow ratification in 2016 (with effect from 30 June 2019), has not yet become a State party.

It is also not abundantly clear whether deleting the proposed 5 words in Art 15bis(5) would permit the exercise of jurisdiction over a crime of aggression based on an act of aggression by a non-State party against an accepting State party. On a first glance, it may appear that Art 15bis(4) and (5) are clearly separate, with 15bis(4) regulating the conditions for the exercise of jurisdiction in relation to State parties and Art 15bis(5) addressing non-State parties. But the phrase “[t]he Court may, in accordance with Art 12, exercise jurisdiction over a crime of aggression, arising from an act of aggression committed by a State Party, unless” may – argumentum a contrario – also be interpreted as categorically excluding the exercise of jurisdiction over any act of aggression committed by a non-State party. In that case, submitting a non-State party aggressor under the general jurisdictional regime of Art 12(2) may require amendment of Art 15bis paras (4) and (5) (for instance see the Parliamentarians for Global Action’s Proposal to Amend Article 15bis of the Rome Statute on the Crime of Aggression; full proposal on file with the author) or, at least a clear guideline for interpretation.

Finally, the question arises, whether leaving a reference to the territory of non-State parties in Art 15bis(5) would not undermine the desired effect. The crime of aggression is committed in both the aggressor State as well as the aggressed State. Would there be a jurisdictional link under Art 12(2) of the ICC Statute for acts committed by nationals of a non-State party on the territory of a non-State party (preparation, planning, and initiation)? Would the jurisdictional link provided for acts committed on the territory of the aggressed State (initiation and waging) suffice to allow for the exercise of jurisdiction over preparatory acts?

All these questions can be resolved, but they certainly require thorough discussion among States before adopting an amendment to the aggression provision. It is doubtful all this diplomatic activity could take place within a few months.

5. Adopting an Aggression Amendment Would Raise Broader Political and Legal Questions 

In addition to the questions raised above, which are linked to the specific proposal Ocampo suggests, preparing the amendment of the Court’s conditions for the exercise of jurisdiction will undoubtedly open a broader debate.

If an amendment were proposed to end the Court’s selective exercise of jurisdiction over the crime of aggression, the question would arise as to how much selectivity should be repealed. Should the amendment overcome the non-State party exception in Art 15bis(5) of the ICC Statute (and arguably in Art 15bis(4))? Should the non-State party exception be aligned with the status of State parties that have not accepted the aggression amendments (assumption of jurisdiction in accordance with Art 12(2) and the possibility to opt-out as foreseen under Art 15bis(4); see e.g., Proposal to Amend Article 15bis of the Rome Statute on the Crime of Aggression)? If so, this would most probably re-open the debate around the contents of Art 15bis(4). It would also re-open the debate on whether Art 12(3) is applicable to the crime of aggression. Or should the amendment overcome all exceptions from the Court’s jurisdiction, those of non-State parties as well as those State parties that choose to opt-out, and align the Court’s jurisdiction over the crime of aggression with the Court’s jurisdiction over the other three core crimes? Finally, conscious of allegations of selectivity, should an amendment also erase the root cause of future selective jurisdiction over “amended most serious crimes” in Art 121(5) of the ICC Statute?

Procedurally, the perpetual question of the proper amendment regime would need to be resolved. Would mere adoption suffice? Would an amendment of the conditions for the Court’s exercise of jurisdiction over the crime of aggression require entry into force in accordance with Art 121(4) or Art 121(5) of the ICC Statute? Or, would amending an amendment constitute an “inter se regime” that is not explicitly regulated in the ICC Statute (see this article by Fiona Abken and Paulina Rob).

In accordance with Art 121(3) of the ICC Statute, an amendment requires adoption by consensus or a two-thirds majority. True, non-State parties will not be able to vote against the adoption of an amendment at the Assembly of States Parties. However, it would be naïve to think that their positions would not be properly endorsed by close allies or States with political or economic interests. Finally, while I am convinced that impunity for perpetrators of crimes under international law is not a right of their state of nationality, the implications of an amendment with regard to the rights of third States must be addressed.

These issues are resolvable, however, believing these legal questions, which are prone to be discussed alongside or as a pretext for sensitive political questions, could be decided in a quick debate until or during the upcoming session of the Assembly of States Parties is unrealistic.

6. An Aggression Amendment Would Take Time to Enter Into Force

It appears that Ocampo considers the adoption of an amendment by a two-thirds majority of the assembly (a conference) of States parties sufficient for its application. But this approach would be inconsistent with the amendment mechanisms foreseen in the ICC Statute, which require ratification or acceptance of an amendment for its entry into force; a process that may equally take time.

Except for exclusively institutional amendments (Art 122 ICC Statute), the Statute distinguishes two entry into force mechanisms. Amendments to Arts 5, 6, 7, 8, and 8bis of the Statute enter into force “for those States Parties which have accepted the amendment one year after the deposit of their instruments of ratification or acceptance” (Art 121(5) ICC Statute). All other amendments enter into force “for all States Parties one year after instruments of ratification or acceptance have been deposited with the Secretary-General of the United Nations by seven-eighths of them.”

As mentioned above, it is not entirely clear which amendment regime would apply to an amendment of the conditions for the exercise of jurisdiction over the crime of aggression. Since Art 15bis is explicitly not listed in Arts 121(5), it seems that Art 121(4) would necessarily apply. From a temporal point of view, this would substantively delay the practical effect of the amendment, as it would enter into force only if accepted by seven-eighths of States parties (that would be 108 of currently 123 States parties). Yet, it would profit from the highest possible support of States parties, and it would be applicable to all States parties (unless they use the option of withdrawing from the Statute with immediate effect, Art 121(6)). In order to avoid this delay, the Proposal to Amend Article 15bis of the Rome Statute on the Crime of Aggression envisions a decision of the Assembly of States Parties in accordance with Art 58(1)(b) of the Vienna Convention of the Law of Treaties (VCLT) suspending the provisions of Art 121(4) for the amendment of Art 15bis of the ICC Statute. Alternatively, a proposal identifying the procedure to amend an amendment as a gap in the Statute, argues for the application of an entry into force quorum of States corresponding to Art 121(4) within the group of those States parties that have ratified or accepted the aggression amendments (see Abken and Rob; that would be 39 of currently 44 States parties).

A literal interpretation of Art 121(5) thus excludes its application to amendments of Art. 15bis. On the other hand, Art 15bis was introduced on the basis of Art 121(5) and it might be argued that any future amendment to this provision must follow the same procedure. This may be the case, although the ratio for this decision is obsolete. Art 15bis was introduced together with the definition of aggression in Art 8bis. At the time, it was convincingly argued that the substantive and procedural provisions on the crime of aggression were intrinsically linked and therefore required the application of one uniform amendment regime. Although a new amendment only concerns procedural provisions, it has also been argued that “the telos of the holistic approach” chosen in Kampala could be transferred to the revision of the jurisdictional regime (see Abken and Rob).

Art 121(5) foresees a subjective entry into force for each ratifying/accepting State party, which raises a number of questions. Would one ratification suffice to have an objective effect vis-à-vis a non-State party or a non-accepting State party? With regard to the situation in Ukraine, must this one ratification be by (a future State-party) Ukraine? Or would the ratification of Ukraine, be required in any case, independent of the number of ratifications? The Kampala amendments introduced a minimum requirement of 30 ratifications. However, this provision did not alter the entry into force regime of the first sentence of Art 121(5). It served as a precondition for the exercise of jurisdiction, which meanwhile has been fulfilled.

Currently, two versions of the ICC Statute are in force with a view to the crime of aggression. First, the original ICC Statute among States parties who have not accepted the Kampala amendments and in the relation between States parties that have accepted the Kampala amendments and those that have not (see Art 40(3) VCLT on amendments of multilateral treaties). Second, a version of the (amended) Rome Statute among States parties that have accepted the amendments. If 121(5) applied, three versions of the ICC Statute would then exist in parallel until all States parties that have ratified the Kampala amendments ratify the new amendment. In order to avoid the pitfall of creating further sub-regimes, Abken and Rob argue for the suspension of the individual entry into force of the amendment for States parties that have accepted the Kampala amendments until all “Kampala states” will have ratified the new amendment. Legal precautions would also need to be taken to assure that a State party that has not yet accepted the Kampala amendments or a new State party would not be able to ratify the Kampala amendments without the new aggression amendment.

7. Conclusion

Amending the conditions for the ICC’s exercise of jurisdiction over the crime of aggression includes complex legal and sensitive political questions that will require a thorough discussion among all States parties. Although desirable, this will not be achievable within a few months or within one session of the Assembly of States Parties. Still, it is paramount to start this conversation, particularly with a view to the mandatory review of the provision of aggression in 2025. Undoubtedly, the amendment process would benefit tremendously from the participation of Ukraine as the latest State party to the (amended) ICC Statute (see also here).

In the meantime, accountability for the crime of aggression against Ukraine should not be delayed. An ad hoc or post hoc enforcement mechanisms, such as a STCoA, could fill the enforcement gap of the ICC Statute and thereby reduce the selective enforcement of international criminal law in the broader sense. The answer to past inaction in the face of aggression cannot be continued inaction. It must be judicial relief for the ongoing aggression and a concerted effort to limit or possibly even eliminate elements of selectivity in the enforcement of the law against future aggression.

IMAGE: Exterior View of the International Criminal Court building in The Hague. (Photo by Michel Porro via Getty Images)

The post Is Amending the Rome Statute the Panacea Against Perceived Selectivity and Impunity for the Crime of Aggression Committed Against Ukraine? appeared first on Just Security.

Минуло три дні відтоді, як Міжнародний кримінальний суд (МКС) оголосив про видачу ордерів на арешт президента Росії Володимира Путіна та його Уповноваженого з прав дитини Марії Львової-Бєлової. Інкриміновані їм воєнні злочини є огидними. Вони полягають у незаконному переміщенні та депортації дітей з України до Росії, очевидно, для того, щоб стерти їхнє життя та ідентичність як українців. Професорка Бек Гамільтон, яка сама є колишнім членом прокурорської команди МКС, блискуче підсумовує закон і логіку, що лежить в основі “прямого доступу до верхівки” Кремля з цими ордерами, у цій статті для Just Security. Питання зараз полягає в тому, чи буде ця логіка підтверджена на практиці.

З оголошеними в п’ятницю ордерами пов’язано декілька сподівань. У прес-релізі МКС зазначається, що ордери стосуються триваючого злочину – дітей продовжують викрадати – і висловлюється сподівання, що дії МКС матимуть стримуючий вплив на “подальше вчинення злочинів”. Є надія, що принаймні чиновники середньої ланки двічі подумають, перш ніж наражатися на лінію вогню МКС. Коментатори також сподіваються, що ордери на арешт заплямують авторитет Путіна всередині країни та ізолюють його на міжнародній арені, зокрема ускладнивши його поїздки до країн-членів МКС (які зараз мають договірне зобов’язання заарештувати його і доставити до Гааги), і, можливо, навіть пом’якшать позицію Росію щодо сприятливого для України врегулювання.

Це цілком виправдані сподівання, але було би помилкою просто окреслити сподівання. Ми також повинні уважно стежити за тим, чи вони реалізуються. Зрештою, вони схожі на прагнення, які спонукають МКС до дій у багатьох ситуаціях, де він вживає заходів. Дійсно, це саме ті сподівання, які я висловлював, коли виступав на підтримку втручання МКС в рамках моєї роботи в Раді національної безпеки при президентові Обамі щодо координації зусиль США для запобігання звірствам. Але реальність така, що послужний список МКС із досягнення його власних цілей – не кажучи вже про подекуди більш масштабні завдання, які можуть ставити перед ним інші – є неоднорідним. Питання про те, чи досягаються ці прагнення на практиці, заслуговує на увагу хоча б для того, щоб визначити очікування щодо його діяльності.

Хоча це делікатна тема, ми також повинні ретельно відстежувати можливі негативні наслідки обвинувачення. Навіть віддалена перспектива обвинувачення МКС може корелювати з поганою або дивною поведінкою. За часів адміністрації президента Буша США ухвалили закон (досі чинний), який, вочевидь, уповноважує президента вторгнутися до Нідерландів, щоб дати зрозуміти, що суд повинен тримати руки подалі від американських військовослужбовців. Адміністрація президента Трампа наклала санкції на працівників суду через їхню роль у розслідуванні ймовірних злочинів США в Афганістані (які було скасовано адміністрацією президента Байдена). Чи принесуть механізми правосуддя очікувану користь у цій справі, чи натомість ми побачимо, що Путін стане ще більш параноїдальним і небезпечним, та можливо, діятиме ще більш жорстоко, щоб продемонструвати свою зневагу до суду? Жахливо, що після оголошення МКС російська влада вже заявила, що “на підході” ще більше депортацій дітей. Сьогодні Дмитро Медведєв, заступник голови Ради безпеки Російської Федерації, пригрозив запустити гіперзвукову ракету по суду і написав, що судді МКС повинні “уважно дивитися на небо”.

Звичайно, МКС існує не в геополітичному вакуумі, і його вплив на міжнародні відносини також заслуговує на пильну увагу. Ми повинні уважно стежити, наприклад, за наслідками цього обвинувачення для відносин між Північчю і Півднем – особливо якщо країни першого табору розглядають ордери як підставу для того, щоб вимагати ставлення до Путіна як до вигнанця, а країни другого табору стверджують, що це не в їхніх інтересах.

Зокрема, ми повинні стежити за тим, чи Південно-Африканська Республіка (ПАР) дозволить Путіну безперешкодно в’їжджати і виїжджати з країни на саміт БРІКС, запланований на серпень, і чи не буде лідерам Бразилії та ПАР байдуже до його статусу втікача. Якщо так, то це може підірвати довіру до суду, оскільки обидві країни є членами МКС. Зі свого боку, ПАР вже заявила, що “усвідомлює свої обов’язки”, однак не взяла на себе жодних конкретних зобов’язань. (У 2015 році Преторія прийняла у себе тодішнього главу Судану Омара Башира, який переховувався від МКС, ухиляючись від судового процесу, що мав на меті його арешт). Якщо Бразилія, ПАР чи інші держави знехтують ордерами, то чи будуть вони посилатися на позицію Сполучених Штатів, згідно з якою МКС не повинен мати влади над державами, що не підкорилися його юрисдикції?

Заходу також доведеться вирішувати питання про те, як взаємодіяти з Росією в ООН та інших організаціях. Після повномасштабного вторгнення Росії в Україну в лютому минулого року Рада Безпеки ООН, незважаючи на кризу, якось функціонувала – зокрема, поновила місію ООН з надання допомоги в Афганістані та канал транскордонної допомоги Сирії. Які наслідки матимуть рішення МКС для співпраці з цих та інших питань?

Також виникають питання про те, чи можуть ці обвинувачення вплинути на майбутній мирний процес. Уявіть собі, наприклад, сценарій, в якому Москва наполягає на скасуванні ордерів як на умові мирної угоди. Чи будуть західні держави змушені розвести руками і сказати, що вони не можуть втручатися в роботу незалежного суду? Хоча стаття 16 Римського статуту МКС (установчого договору суду) створює механізм, за яким Рада Безпеки ООН вправі призупинити провадження на рік, це навряд чи задовольнить вимогу повного і безумовного звільнення від відповідальності, яку може заявити Путін. Чи може Рада Безпеки скористатися іншими повноваженнями для досягнення цієї мети, чи захочуть це зробити її члени, і чи буде все це вважатися легітимним у широкому розумінні – все це питання, з якими нам, можливо, доведеться в якийсь момент зіткнутися.

Залежно від того, яких російських посадовців на той момент суд обере за мішень, навіть місце проведення мирного процесу може залежати від дій МКС. Швейцарія, країна-учасниця МКС, може виявитися неприйнятним місцем, оскільки вона має договірне зобов’язання заарештовувати і доставляти до Гааги будь-яких учасників переговорів, на яких видано ордер. Добре це чи погано, але США не мають такого юридичного зобов’язання – втім можна припустити, що Росія не вважатиме їх нейтральним майданчиком. Можливо, Китай, який шукає посередницьку роль, погодився б провести процес у себе. Або Індія? Або країна Перської затоки? Але ми забігаємо наперед.

Насамкінець, ми повинні уважно проаналізувати, чи вийде суд з цього процесу сильнішим або слабшим. Чи стане він більш легітимним завдяки тому, що взявся за російського лідера і забезпечив справедливість для його жертв? Чи виявиться слабшим, бо спробував і зазнав поразки?

Було б неправильно передбачати те, як виглядатиме таблиця результатів після розвитку подій, і ми не повинні робити жодних прогнозів. Натомість важливо дуже ретельно відстежувати, що насправді відбувається – хороше і погане. П’ять років роботи з питань відповідальності в уряді США залишили мені стільки ж запитань, скільки і відповідей про те, як цей проект може бути найбільш ефективним. Згадуючи цей досвід, я іноді хвилююся, що політика і дії в цій сфері зазвичай ґрунтуються не на заснованому на фактах аналізі, а на уявленнях юристів про те, що, як вони сподіваються, буде результатом. Ми повинні зробити все можливе, щоб подолати цей розрив між теорією та практикою.

Прокурор МКС зробив сильний крок. Я щиро сподіваюся, що він принесе хороші результати, починаючи з припинення викрадень дітей і правосуддя для жертв. Ми повинні ретельно фіксувати те, що йде добре. Але ми також повинні уважно стежити за тим, що йде не так, і так само чітко це фіксувати. Це ключовий момент для спостереження за тим, як складне протиріччя між правосуддям і миром буде розвиватися в геополітичному контексті з вкрай високими ставками. Хоча ці протиріччя стали майже кліше, вони, на жаль, все ще дуже реальні. Ми повинні сподіватися на кращі результати, підтримувати зусилля в цьому напрямку і навчатися у процесі.

Примітка редактора: цей матеріал було оновлено, щоб відобразити події 20 березня 2023 року.

ФОТО: Президент Росії Володимир Путін зустрічається з уповноваженим із прав дитини Марією Львовою-Бєловою в Кремлі у Москві, 9 березня 2022 року. (Фото Михайла Кліментьєва//Sputnik/AFP з Getty Images)

* * *

Про автора:

Стівен Помпер (@StephenPomper) є Директором з питань політики Міжнародної кризової групи. За часів адміністрації президента Обами він був спеціальним асистентом Президента і старшим директором РНБ з багатосторонніх відносин і прав людини. Він також займав посаду старшого директора з питань Африки. До переходу в РНБ був помічником юрисконсульта з військово-політичних питань у Державному департаменті США. Він є старшим науковим співробітником-нерезидентом Центру Рейсса з питань права і безпеки при Школі права Нью-Йоркського університету і членом редакційної колегії “Just Security”.

The post Чим обернеться на практиці ордер МКС на арешт Путіна? appeared first on Just Security.

It has been three days since the International Criminal Court (ICC) announced it had issued arrest warrants for Russian President Vladimir Putin and his Commissioner for Children’s Rights Maria Lvova-Belova. The alleged war crimes are vile. They involve the unlawful transfer and deportation of children from Ukraine into Russia, apparently so that their Ukrainian lives and identities can be erased. Professor Bec Hamilton, herself a former member of the ICC prosecutorial team, brilliantly summarizes the law and logic behind going “straight to the top” of the Kremlin with these warrants in this Just Security article. The question now is whether that logic will be borne out in practice.

The hopes behind warrants announced on Friday are several. The ICC’s press release notes that the warrants address an ongoing crime – children continue to be abducted – and expresses a hope that the ICC’s action will have a deterrent effect on ”the further commission of crimes.” There is a hope that at least mid-level officials will think twice before putting themselves in the ICC line of fire. Commentators also hope the warrants will taint Putin’s leadership domestically and isolate him internationally, including by making it more difficult to travel to ICC member states (which now are under a treaty obligation to arrest him and deliver him to The Hague), and perhaps even soften up Russia for a settlement favorable to Ukraine.

These are entirely legitimate things to hope for, but it would be a mistake simply to chart aspirations. We must also keep close track of whether they are realized. These are, after all, similar to the aspirations that animate the ICC in many situations where it intervenes. Indeed, they are very much the aspirations that I used to articulate when advocating support for ICC interventions as part of my job marshaling U.S. atrocity prevention efforts at the Obama National Security Council. But the reality is that the ICC’s record of achieving either its own goals, much less the sometimes grander ones that others may set for it, is patchy. If for no other reason than to calibrate expectations for its performance, the question of whether these aspirations are achieved in practice bears watching.

Though it’s a sensitive topic to broach, we also need to keep careful track of possible negative effects from the prosecution. Even the remote specter of ICC prosecution can correlate with bad or bizarre behavior. In the Bush administration, the United States enacted a statute (still on the books) that arguably authorizes the president to invade the Netherlands to signal that the court should keep its hands off U.S. servicemembers. The Trump administration sanctioned officers of the court because of their role in investigating alleged U.S. offenses in Afghanistan (which the Biden administration reversed). Will the wheels of justice deliver the intended benefits in the present case or will we instead see Putin become more paranoid and dangerous, perhaps acting even more atrociously to demonstrate his defiance of the court? Horribly, in the wake of the ICC’s announcement, Russian authorities have already indicated more child deportations “are on the way.” Today, Dmitry Medvedev, Deputy Chairman of the Security Council of the Russian Federation, threatened to launch a hypersonic missile at the court and wrote that the ICC judges should “look carefully at the sky.”

Of course, the ICC does not exist in a geo-political vacuum, and its impact on international relations also deserves careful attention. We should keep a close eye, for example, on the implications of these prosecutions for North-South relations – especially if countries in the former camp look to the warrants as a basis for arguing that Putin be treated as a pariah, and countries in the latter argue that this is not in their interest.

We should in particular watch to see if South Africa allows Putin to travel unbothered in and out of the country for a BRICS summit scheduled for August and whether Brazilian and South African leaders appear indifferent to his fugitive status. If they do, it could damage the court’s credibility, as both countries are ICC member states. For its part, South Africa has thus far said it is “aware of its obligations” but made no specific commitments. (Pretoria hosted ICC fugitive Omar Bashir, then the Sudanese head of state, in 2015, evading a judicial process to compel his arrest.) In the event Brazil, South Africa or other states shrug off the warrants, will they cite the United States’ position that the ICC ought have no power over states that have not submitted to its jurisdiction?

The West will also have to struggle with the question of how to engage with Russia at the UN and elsewhere. Since Russia’s all-out invasion of Ukraine last February, the UN Security Council has somehow muddled through notwithstanding the crisis, among other things renewing the UN assistance mission in Afghanistan and a channel for cross-border assistance into Syria. What implications will ICC developments have for cooperation on these and other matters?

Then there are questions about whether the prosecutions could affect a future peace process. Imagine, for example, a scenario in which Moscow insists on erasing the warrants as a condition to agreement. Will Western powers feel constrained to throw up their hands and say they can’t interfere with an independent court? Although Article 16 of the ICC Rome Statute (the court’s constitutive treaty) creates a mechanism for the UN Security Council to suspend proceedings for a year at a time, this is unlikely to satisfy the demand for complete and unconditional discharge of liability that one could imagine coming from Putin. Whether the Security Council could exercise other powers to accomplish that goal, whether its members would be willing to do so, and whether any of this would be broadly viewed as legitimate are all questions that we may at some point have to face.

Depending on which Russian officials the court has targeted by that point, even the location of the peace process could be shaped by the ICC’s actions. Switzerland, an ICC state party, might not be a viable site — it would have a treaty obligation to arrest any negotiators who are subject to a warrant and deliver them to the Hague. For better or worse, the U.S. would be under no such legal obligation but one could imagine Russia feeling that it would be less than neutral ground. Perhaps China, searching for a mediation role, would host. Or India? Or a Gulf State? But we’re getting ahead of ourselves.

Finally, we should take a hard look at whether the court emerges from this process stronger or weaker. Will it have enhanced legitimacy for having taken on Russia’s strong man and delivered a measure of justice for his victims? Or will it appear weaker for having tried and failed?

It would be wrong to assume either the best or the worst for how the scorecard will look when events have unfolded, and we need not make any predictions. Rather, the important thing is to keep very careful track of what actually happens – good and bad. Five years working the accountability beat in the U.S. government left me with as many questions as answers about how this project can be most effective. As I reflect back on that experience, I sometimes worry that policy and action in this area tend to be driven by narratives about what lawyers hope will be outcomes rather than evidence-based analysis. We should do what we can to close that gap between narrative and empiricism.

The ICC prosecutor has made a strong move. I fervently hope it delivers good results, starting with an end to child abductions and justice for the victims. We should record faithfully what goes well. But we should keep close tabs on what does not go right, and make a clear record of that too. This is a key moment to observe how the difficult tensions between justice and peace will play out in a very high stakes geopolitical context. While these tensions are treated as almost a cliché, they are, unfortunately, still very real. We should hope for the best outcomes, support efforts in that direction, and learn all we can along the way.

Editor’s Note: This piece was updated to reflect developments on March 20, 2023.

IMAGE: Russian President Vladimir Putin meets with Commissioner for Children’s Rights Maria Lvova-Belova at the Kremlin in Moscow on March 9, 2022. (Photo by MIKHAIL KLIMENTYEV/SPUTNIK/AFP via Getty Images)

The post How will the ICC’s Arrest Warrant for Putin Play Out in Practice? appeared first on Just Security.

The Court said it had “reasonable grounds to believe” that Putin was responsible for unlawfully transferring and unlawfully deporting children from occupied Ukrainian territory into Russia. The arrest warrants are a major legal and diplomatic development in Russia’s illegal war against.

To discuss what the arrest warrants mean, we have Rebecca Hamilton, a law professor at American University and a member of Just Security’s Editorial Board. She has seen these issues firsthand as a former prosecutor at the Court.

Listen to the podcast (transcript available as well) by clicking below.

The post The Just Security Podcast: An Arrest Warrant for Putin appeared first on Just Security.